金永明：美国不能以航行自由干涉南海问题

近日美国《海军时报》报道称，美国计划派出军舰驶入南海中国人工岛礁附近水域。英国《金融时报》8日援引一名美国官员的话说，军舰将于中国在南沙群岛建造的部分岛礁周边12海里内水域航行，行动预计在未来两周内展开。

实际上，尽管美国不是南海问题尤其是南沙岛礁领土争议的当事国，但美国一直关注包括南海在内的航行自由（飞越自由），并予以干涉。

一般认为，美国在航行自由上的政策起源于《杜鲁门公告》（1945年9月28日）。其指出，大陆架上的水域作为公海的性质以及公海自由和无碍航行的权利不受任何影响。而在南海航行自由上的政策主要体现在1995年5月10日美国政府发表的“关于南沙群岛和南中国海的政策声明”；2012年8月3日美国政府“关于南海问题的声明”；以及2014年12月5日美国国务院发表的《海洋界限：中国在南海的海洋主张》等文件中。从其内容可以看出，美国高度关注在南海的航行自由，并认为确保南海航行自由是美国的核心利益。而在航行自由上的对立和分歧集中体现在专属经济区内军事活动和领海内军舰的无害通过上。

对于中美专属经济区内军事活动争议，由于《联合国海洋法公约》并未对“军事活动”作出明确的规范，即使从海洋和平利用、海洋科学研究的角度进行分析，也存在不同的理解和认识，进而在国家实践中出现不同甚至对立的做法。

其焦点在于专属经济区内的军事活动是否需要沿海国的事先同意或通知该国，还是可以自由使用的对立。考虑到在《联合国海洋法公约》的框架内无法达成理解和认识，所以针对已成为习惯国际法的专属经济区内的军事活动争议应通过双边对话协商机制谈判解决，以增进互信和共识，特别应遵守中美两国军事部门于2014年11月达成的《重大军事行动相互通报机制》、《海空相遇安全行为准则》及后续附件协议；并结合国际社会已存的《专属经济区水域航行与上空飞越的行动指针》（2005年9月）、《亚太专属经济区内互信和安全构筑原则》（2013年10月）成果，丰富和完善《联合国海洋法公约》专属经济区内的军事活动制度，这是作为大国的中美两国的应有责任。

对于军舰在领海内的无害通过制度，也是一个在理论和实践上存在严重对立的争议问题，其焦点在于军舰在领海内的无害通过是否需要沿海国的事先同意或通知该国，还是可以自由使用的对立上。

尽管针对军舰在领海内的无害通过，并未形成统一的习惯国际法规则，但无害通过领海的外国军舰必须遵守沿海国关于无害通过领海的法律和规章，则是没有疑义的。为此，应结合《联合国海洋法公约》关于领海制度的立法过程，分析领海无害通过制度的理论争议，关键应完善国内关于领海制度的法律和规章，因为《联合国海洋法公约》第21条第1款规定，沿海国有制定关于无害通过领海的法律和规章的权利，以规制军舰在我国领海内的有害通过行为，确保我国领海内的安全秩序。

现今，中国针对南海问题的政策日渐清晰及主动，包括加强在南沙岛礁的建设、积极提供公共产品，采取“双轨思路”政策、主张“维护南海和平稳定三点倡议”，协商制定“南海行为准则”等v，以合理解决南海问题争议。

在对待南海问题上，美国尤应采取包容性和建设性的立场和态度，包括坚守在南沙岛礁领土主权问题上的中立立场，改变偏袒他国的态度以及试图通过提供和援助武器装备、军事演习和缔结防卫协定等加强军事威慑及防卫的做法，以稳固和促进相关国家的努力并确保已达成的业绩，稳定南海秩序，避免南海问题扩大化和复杂化。这是包括中美两国在内的国际社会的共同而合理的期盼，必须努力实现之。

（作者：金永明，上海社会科学院法学研究所研究员，上海社会科学院中国海洋战略研究中心主任）